德国生育支持经验及其启示

　　本文发表于2022年2月28日《中国人口报》

　　文┃陆杰华 刘畅

　　德国位于欧洲中北部，全国总人口约8300万，为欧洲最大经济体。从20世纪90年代到21世纪初，德国的总和生育率基本徘徊在1.20～1.40之间。对此，德国政府在21世纪初进一步完善生育支持政策。在其作用下，德国的总和生育率在2006年后缓慢上升，2015年后均在1.50以上。在近二十年时间里，德国的生育率从极低水平上升到中低水平，其背后支持生育的法律法规以及配套政策持续发挥着作用。德国在实践探索中形成的一些成功经验，值得中国借鉴。

　　德国生育支持重在顶层制度设计

　　在德国，与生育相关的政策主要通过家庭政策实施，现在德国鼓励生育的制度背后是生育与家庭政策可持续模式。1990年以来，德国的生育与家庭政策将提高生育率的目标与减少女性就业、促进女性回归家庭联系在一起。在2006年后，德国的生育与家庭政策开始转向现在的可持续模式，意图同时提高生育率和促进女性就业，该模式下的制度设计更加注重改善基础条件，追求无论男女都能够更好地兼顾工作和家庭生活。

　　德国的生育与家庭政策体系是由法律法规与综合性政策构成的有机整体。体系最顶端是联邦议会制定的多项法律。在其指引下，联邦家庭事务部及其他相关部门出台对应政策并付诸实施。政策的贯彻落实情况则由相关监管机构进行监督。

　　构建完整生育支持的法律法规体系

　　2006年德国生育与家庭政策转向后，联邦议会修订了有关母亲产假与产假津贴的孕产妇保护法，并且及时推出了两大配套举措，重点指向父母津贴、父母养育假和托儿服务。2007年，德国废止了联邦养育津贴法，转为实施联邦父母津贴和父母养育假法，进一步保护父母为照顾儿童而休假的权利，津贴从固定支付改为按工资比例支付。2008年，德国在幼儿托育方面进行了法律调整，经由出台儿童促进法，规定自2013年8月起为3岁以下儿童提供托育服务(此前仅为3岁以上的儿童提供)。总的来看，上述三大法案及补充法规与配套政策主要集中在以下四个方面：

　　其一是孕产妇保护。在怀孕和育婴期间，雇主必须保证为员工提供对母婴都合适的工作条件。产假包括分娩前的六周和分娩后的八周。母亲有权在产假前后继续工作而不被解雇。在产假期间，母亲可以从雇主那里领取产假福利，其待遇标准是婴儿出生前最近三个月的平均收入。

　　其二是父母津贴与父母养育假。父母养育假是父母在孩子出生后为照顾、培育孩子而离开工作的假期。在父母养育假期间，父母不会被解雇。与产假不同，雇主无需为休父母养育假的员工发放薪酬，但父母可向政府申请父母津贴。如果父母一方休假，可以获得相当于平常工资收入65%的替代津贴，范围在每月300～1800欧元，最长可达12个月，如果父母双方都选择休假还可额外获得2个月的津贴。这一措施旨在支持家庭尤其是女性在工作和照顾孩子之间作出自由选择，并且鼓励父亲承担至少2个月的家庭责任。

　　其三是儿童津贴。儿童福利是儿童津贴的基础部分，所有家庭都可以获得，它支付给所有18岁以下的孩子。一孩和二孩的儿童福利为每孩每月219欧元，三孩为每孩每月225欧元，四孩及以上则为每孩每月250欧元。此外还有补助性的儿童津贴以及儿童免税津贴，分别提供给收入较低或较高的父母。

　　其四是公共补贴的托儿服务。公共托儿设施可以得到大量政府补贴，同时接受高度监管，这使得父母能以较低的费用获得高质量且均等的托儿服务。自2005年以来，德国针对3岁以下幼儿的公共托儿所逐渐增多。经过公共补贴后，年龄较大儿童的父母平均每月仅需支付约130欧元，而年幼的孩子的托儿费用大约是其两倍。

　　德国生育支持措施效果初现

　　若以实证研究去考察政策效果，由于公共政策和人口生育行为之间的联系非常复杂，在此方面学界并没有特别多的一致证据。目前已有的研究共识包括以下两方面：其一，生育支持政策对生育率水平的影响。托儿服务有助于所有女性生育率的提高。父母津贴改革的积极影响集中在有以下特点的女性：怀孕前全职工作、家庭有较高社会经济地位、受过高等教育，她们的生育率呈上升趋势。父母津贴改革对低收入及其他特征群体的生育率并没有显著影响。其二，生育支持政策对家庭发展的影响。托儿服务的增加使得2006年至2013年期间的“入托率”几乎翻了一番，并且间接提高了所有母亲的就业率。父母津贴改革使得更多母亲在产后第一年待在家里，但当孩子满1岁后，母亲比过去更可能重返工作；此外，现在有30%的父亲会休息平均2个月的假期，而在父母津贴改革前会选择同等时长休假的父亲不到3%。

　　若直接从生育率的变化来看政策效果，可以发现德国的生育支持政策发挥了较为积极的作用。德国的总和生育率2015年突破1.50，2020年为1.53，突破了超低生育率。

　　德国生育支持经验的启示

　　科学看待德国的生育支持政策及其措施，对我国制定完善生育友好政策有一定启示。其一，帮助女性平衡工作与家庭，增大其选择空间，让男女双方共同承担家庭责任，而非使女性一方回归家庭。其二，降低家庭在养育孩子上的经济成本与人力成本，从而有效减轻家庭的成本忧虑与负担。其三，加快建立一体化的顶层制度、法律法规以及配套政策的整体支持体系。多举措并行，有助于提高新时代女性与家庭的生育意愿与生育可能，有效提高生育水平，促进人口长期均衡发展。

　　本文系北京市社会科学基金重大项目(20ZDA32)的阶段性成果。

　　作者单位：北京大学社会学系

来源：人口发展观察