普惠托育服务的基本特征和发展路径

　　本文发表于2022年6月2日《中国人口报》理论版

　　文┃刘中一

　　2019年，国家发展改革委、国家卫生健康委发布的《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案(试行)》明确提出，要扩大普惠性托育服务有效供给，满足家庭多层次、多样化托育服务需求。这在实际工作层面为普惠托育服务发展明确了行动方案。《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》提出，发展普惠托育服务体系。客观地说，人们对于“普惠”的认知多停留于社会福利的公立、公益或公平等方面，对于普惠托育服务的认知更是局限于托育服务机构低费用以及入托资格的低限制等。在这种情况下，如果要促进普惠托育服务高质量发展，就要对普惠托育服务的基本特征、发展路径等进行深入探讨，从而使普惠托育服务政策真正发挥实效。

　　普惠托育服务的基本特征

　　有学者指出，普惠基本公共服务最突出的特征和最本质的要求是种类多、数量足、质量好、取用易、有效果。按照这样的分析框架和学术逻辑，有学者进一步将“普惠”整合为一个理想型的概念，其基本特征包含了五个维度：可利用性、可接近性、可适应性、可负担性和可接受性。一般来说，对普惠托育服务的理解也可以从这五个维度展开：

　　一是可利用性。可利用性在公共服务领域是指社会上公共服务总量的多寡。具体到托育服务领域，可利用性表明了现有托育服务资源与家长需求之间的关系。换言之，托育服务可利用性体现在目前的托育服务总量是否足够、托育服务的政策体系是否完整全面以及托育服务机构是否具备充足的服务人员、设施设备等。

　　二是可接近性。可接近性通常被界定为服务易于被取得或服务机构易于接近。托育服务可接近性着重体现在托育服务机构与婴幼儿家庭之间的地理空间分布，包括两地间的距离、交通工具及交通时间等因素。

　　三是可适应性。可适应性是指公共服务的提供方式是否被接受，公共服务是否能满足相关需求。托育服务可适应性体现在家长对托育服务型态的适应程度，或者说婴幼儿家庭的托育服务需求是否能够得到满足。

　　四是可负担性。可负担性表明了公共服务的价格与群众的支付能力之间的关系。托育服务可负担性主要体现在婴幼儿家庭是否有能力负担社会上普通水平托育服务的价格。

　　五是可接受性。可接受性的重点在于人们对公共服务质量的感知和判断。托育服务可接受性体现在托育服务机构能否提供稳定、安全与丰富的托育服务，能否配合促进婴幼儿的早期发展提供高质量的照顾服务。

　　普惠托育服务的五个基本特征环环相扣，缺一不可。前面两个特征——可利用性与可接近性，本质上与地理空间的概念有关联性，主要强调一个空间范围内托育服务资源的丰富程度以及托育服务在地理空间上的分布情形。后面三个特征——可适应性、可负担性及可接受性，则是与婴幼儿家长的社会经济条件和托育服务体系的服务能力有关。

　　普惠托育服务的发展路径

　　(一)扩大普惠托育服务有效供给，增强托育服务的可利用性。实现普惠托育服务首先要保证足够的托育服务供给。近年来，受家庭结构核心化、双薪家庭数增加等多重因素叠加影响，婴幼儿家庭托育服务需求日益增加。要支持社会力量举办托育服务机构，支持公办机构发展普惠托育服务。需要注意的是，按照目前托育服务发展的实际，就提高可利用性而言，不宜追求短时期内托育服务机构的大量增加，托育服务发展需要一个“逐步成熟”的客观过程。在一定意义上，相关制度的完善及人员技能的培训也至关重要。

　　(二)合理布局托育服务机构，增强托育服务的可接近性。可接近性也称空间便利性，要尽可能缩短从婴幼儿家庭到托育服务机构的距离与时间。在此意义上，托育服务机构的布局是否合理，婴幼儿家庭是否能方便快捷获取托育服务，是普惠托育服务题中应有之义。虽然我国的托育服务总量逐年增加，但空间分布仍不均衡。建议地方政府在进行托育服务资源评估与分析时，重点考虑托育服务资源缺乏区域的情况，在配置托育服务资源时，优先考虑偏远地区以及一般乡镇，以实现托育服务资源均衡配置。

　　(三)关照各种需求类型的家庭，增强托育服务的可适应性。普惠托育服务应关照各种需求类型的家庭，以保障各种不同家庭环境中的婴幼儿都能获得适当的成长机会。把托育服务供求平衡简单地理解为婴幼儿数量与托位数相等是不合理的。在很多情况下，如果不辨识托育服务的异质性，就算托位数总量增加，对于很多家庭而言，托育服务的托育时段、设立类别、服务内容等不能与其相关需求匹配，就不能成为有效的服务供给。就促进普惠托育服务的发展来说，提高托育服务可适应性的策略主要是在充分保障托育服务质量的前提下，基于婴幼儿的年龄和身心发展状况来安排适宜的服务内容，促进托育服务精准化。

　　(四)发挥政府政策支持作用，增强托育服务的可负担性。托育服务的价格能否让一般婴幼儿家庭接受，是否超出其支付能力，是普惠托育服务的重要衡量指标。对于婴幼儿家庭来说，托育服务价格的高低直接影响了他们对托育服务的支付能力以及对托育服务的实际利用程度。而对托育服务机构来说，托育服务价格的高低直接影响到收入和机构持续运营。因此，要加大对普惠托育机构的支持力度，充分发挥中央预算内投资的引导和撬动作用，推动建设一批方便可及、价格可接受、质量有保障的托育服务机构。

　　(五)注重日常评估监督和管理，增强托育服务的可接受性。托育服务质量是衡量普惠托育服务的重要指标之一。当前，对普惠托育服务政策的日常评估监督和管理聚焦于托育服务机构的设置与管理、卫生与安全等硬件要求，相对忽视托育服务机构的服务标准等软件要求。因此，相关部门应完善托育服务评估监督和管理，不仅要确保托育服务机构设施与设备的硬件资源符合国家统一的质量认证标准，同时也要推动服务标准、运行规范、师资专业化等软件资源符合相关规范。

　　本文系国家社会科学基金重点项目“普惠性婴幼儿托育服务建设研究”(20AZD069)的阶段性研究成果。

　　作者单位：中国人口与发展研究中心

来源：人口发展观察